Vai trò của đầu tư theo phương thức hợp tác đối tác công tư (PPP) trong phát triển kinh tế - xã hội

ảnh minh họa

Thuật ngữ “PPP” là cách viết tắt của cụm từ “Public - Private Partnership”, đây là mô hình hợp tác giữa nhà nước và tư nhân hay còn gọi là hợp tác công tư. Trên thế giới, nhiều quốc gia đã triển khai thành công mô hình này, nhưng vẫn chưa có định nghĩa chung thống nhất cho thuật ngữ PPP. Theo Ủy ban châu Âu EC[1] PPP là các dạng hợp tác giữa cơ quan nhà nước và giới doanh nghiệp nhằm bảo đảm nguồn vốn, xây dựng, quản lý và bảo trì một cơ sở hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ công. Theo Tổ chức Hợp tác Phát triển Kinh tế OECD PPP là một thỏa thuận giữa nhà nước và một hoặc một số bên tư nhân (có thể bao gồm cả bên vận hành và nhà đầu tư tài chính) mà theo thỏa thuận này bên tư nhân sẽ cung cấp dịch vụ sao cho mục tiêu cung ứng dịch vụ của nhà nước phù hợp với mục tiêu lợi nhuận của bên tư nhân và hiệu lực của sự tương hợp này phụ thuộc vào việc chuyển giao đúng mức rủi ro cho bên tư nhân. Theo Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) có thể hiểu mô hình hợp tác công tư là mô hình hợp tác giữa nhà nước và tư nhân hay còn gọi là hợp tác công tư là mô hình mà theo đó nhà nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc công trình công cộng của nhà nước.

Tại Việt Nam, theo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật số: 64/2020/QH14 ngày 18 tháng 6 năm 2020) quy định “Đầu tư theo phương thức đối tác công tư là phương thức đầu tư thực hiện trên cơ sở hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân thông qua việc ký kết và thực hiện hợp đồng dự án PPP nhằm thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án PPP”.

Như vậy, có thể hiểu mô hình hợp tác công tư là hình thức trong đó quan hệ giữa nhà nước và tư nhân cùng thực hiện dự án đầu tư phát triển kinh tế - xã hội trên cơ sở hợp đồng phân chia rõ trách nhiệm, lợi ích và rủi ro, trong đó, một phần hoặc toàn bộ dự án sẽ do tư nhân thực hiện trên cơ sở đấu thầu cạnh tranh, đảm bảo các lợi ích cộng đồng, đáp ứng các tiêu chuẩn về chất lượng công trình, sản phẩm hoặc dịch vụ do Nhà nước quy định. PPP được hiểu là phương thức đầu tư trong đó khu vực công và khu vực tư trở thành đối tác thực hiện các dự án phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội để cung cấp dịch vụ công.

Đây là hình thức hợp tác sẽ mang lại lợi ích cho cả hai bên vì tận dụng được nguồn lực tài chính và quản lý từ tư nhân, trong khi vẫn đảm bảo các lợi ích cho người dân. PPP thể hiện một khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưng vẫn ghi nhận vai trò của chính phủ đảm bảo đáp ứng các nghĩa vụ xã hội và thúc đẩy trong cải cách đầu tư công.

Những điểm chung cơ bản của PPP là: (i) Đây là thỏa thuận giữa nhà nước và tư nhân, được ký kết thể hiện bằng một hợp đồng có thời hạn dài; (ii) Các dự án PPP chủ yếu thực hiện trong lĩnh đầu tư hạ tầng để cung cấp các dịch vụ công vốn thuộc trách nhiệm của nhà nước; (iii) Thông qua PPP, khu vực tư nhân thay mặt khu vực công cung cấp dịch vụ cho xã hội; (iv)Tùy theo từng dự án, một số rủi ro được chuyển giao ở mức độ phù hợp cho tư nhân.

Có nhiều hình thức hợp tác PPP, mỗi loại hình hợp đồng có những đặc điểm và ưu thế riêng. Hiện nay trên thế giới có một số hình thức phổ biến theo các nhóm hợp đồng như sau:

- Hợp đồng BOT: Build - Operate - Transfer (xây dựng - vận hành - chuyển giao);

- BTO: Build - Transfer - Operate (xây dựng - chuyển giao - vận hành)

- BOO: Build - Own - Operate (Xây dựng - sở hữu - vận hành)

- O&M: Operate & Management (Hợp đồng Kinh doanh và Quản lý) - hình thức thu phí từ người sử dụng;

- Hợp đồng BLT: Build - Lease - Transfer (Xây dựng - cho thuê - chuyển giao)

- BTL: Build - Transfer - Lease (Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ) - hình thức Nhà nước thanh toán theo chất lượng dịch vụ;

- Hợp đồng BT: Build - Transfer (Xây dựng - chuyển giao) - hình thức đổi nguồn lực công lấy công trình.

Thực tiễn đã khẳng định PPP là phương thức được nhiều chính phủ các nước áp dụng. Vai trò của PPP thể hiện rõ nét trên các khía cạnh sau:

Một là, Thông qua PPP thu hút nguồn tài chính từ khu vực tư nhân để đầu tư dự án phát triển kinh tế - xã hội, khắc phục được vấn đề thiếu hụt vốn đầu tư của nhà nước cho phát triển kinh tế - xã hội và cung cấp dịch vụ công cộng; hỗ trợ cho những khoản đầu tư cần cấp vốn mà không phải gia tăng nợ của chính phủ, nhờ đó mà đẩy mạnh việc thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là các dự án đầu tư hạ tầng trong điều kiện cần huy động nguồn vốn, nguồn lực của xã hội, điều này rất có ý nghĩa đối với các nước đang phát triển.

Hai là, PPP có thể cho phép hợp tác giúp tối ưu hóa hiệu quả đầu tư. PPP cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao, sử dụng được kỹ năng, công nghệ hiện đại và tính hiệu quả trong quản lý của khu vực tư nhân. Về nguyên tắc, PPP là mô hình có thể đạt được hiệu quả cao nhờ vào kinh nghiệm quản lý của khu vực tư nhân và việc tối ưu hóa, tiết kiệm chi phí do gắn kết giữa các khâu với nhau, tiết kiệm chi phí trong suốt vòng đời dự án qua đó giảm chi phí toàn bộ dự án. Hợp đồng hợp tác công tư thường bao gồm nhiều công việc từ thiết kế đến xây dựng, tài trợ, kinh doanh được tính toán chi tiết, đảm bảo các yếu tố khách quan, quyền và lợi ích hợp pháp của các bên liên quan. Kinh nghiệm trên thế giới cho thấy chất lượng các dự án hợp tác công tư thường tốt hơn so với thực hiện dự án đầu tư theo hình thức truyền thống do hợp tác công tư luôn là sự kết hợp từ những điểm mạnh nhất của các bên, tư nhân có động lực, kinh nghiệm sáng tạo nhiều hơn và năng động hơn. Sự tham gia của tư nhân vào các dự án và cung cấp sản phẩm, dịch vụ mang lại nhiều lợi ích và tính bền vững, hiệu quả cao hơn nhờ vào năng lực quản lý, sự sáng tạo và sử dụng kỹ thuật tiên tiến của khu vực tư nhân.

Ba là, PPP là một trong những công cụ giúp đóng góp giải pháp cải cách quan trọng đối với lĩnh vực quản lý đầu tư công. Tầm quan trọng của hình thức hợp tác này đã được khẳng định ở nhiều quốc gia trên thế giới, đặc biệt là các nước đang phát triển. Phân tích hiệu quả và lợi ích của các dự án đầu tư theo hình thức PPP, đặc biệt trong dự án đầu tư hạ tầng. Nhận diện được ưu điểm của phương thức PPP so với phương thức đầu tư công truyền thống, nâng cao tính minh bạch và áp dụng các chuẩn mực trong đầu tư, từ đó bổ sung công cụ giải pháp, kinh nghiệm quan trọng để có cơ sở để cải cách đối với lĩnh vực quản lý đầu tư công.

Bốn là, đảm bảo lợi ích của các bên để từng bước xã hội hóa đầu tư trong lĩnh vực đầu tư công. Thông qua PPP đảm bảo lợi ích các bên tạo thuận lợi để từng bước xã hội hóa đầu tư công. Đối với nhà nước, PPP góp phần giảm áp lực về ngân sách thông qua việc tư nhân đầu tư vào kết cấu hạ tầng, thúc đẩy quá trình tư nhân hóa trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng. Các dự án PPP đã giúp đầu tư phát triển các cơ sở hạ tầng quan trọng, gia tăng hiệu quả đầu tư thông qua các sáng tạo của khu vực tư nhân, giảm tỷ lệ nợ của chính phủ. Đối với khu vực tư nhân, bên cạnh động cơ doanh thu và lợi nhuận, đối tác tư nhân còn được chia sẻ rủi ro và nhận được sự hỗ trợ của nhà nước (hỗ trợ vốn, bảo lãnh doanh thu...), tư nhân có cơ hội có thể đầu tư vào một thị trường mà trước đó do các rào cản hoặc do đặc điểm của thị trường hàng hóa công mà họ chưa được tham gia.

Năm là, PPP là phương thức phân bổ và quản lý rủi ro hiệu quả. Với nguyên tắc chia sẻ rủi ro hợp lý thông qua hợp đồng, bên nào có khả năng kiểm soát rủi ro với chi phí và mức độ an toàn cao nhất thì chịu trách nhiệm về rủi ro đó. Nhà nước thường chịu các rủi ro liên quan đến chính trị, xã hội, môi trường, bảo lãnh. Tư nhân sẽ chịu các rủi ro liên quan đến hiệu quả kinh doanh hoặc sử dụng vốn. Như vậy sẽ cho phép chuyển giao rủi ro, trách nhiệm cho đối tác tư nhân tạo điều kiện cho nhà nước tập trung vào tăng cường hiệu quả chức năng quản lý, lập kế hoạch và kiểm soát, từ đó góp phần đẩy mạnh đầu tư hạ tầng, cung cấp các dịch vụ công và sử dụng một cách tối ưu các nguồn lực xã hội.

Sáu là, nâng cao niềm tin của người dân đối với Nhà nước. PPP hướng tới lợi ích bền vững vì cộng đồng. Mô hình đối tác công tư với sự tham gia của khu vực tư nhân được xem là một trong những phương thức hiệu quả để triển khai các hoạt động thúc đẩy phát triển bền vững, nâng cao năng lực cạnh tranh. Trên góc độ huy động nguồn lực của xã hội, PPP là một công cụ hữu hiệu để huy động thêm nguồn lực của xã hội cho đầu tư phát triển, đồng thời góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư nhờ phân công hợp lý giữa khu vực công và khu vực tư theo hướng mỗi khu vực đảm nhiệm phần công việc mình có lợi thế hơn. Như vậy, nhà nước và người dân đều phát huy được thế mạnh từ mô hình hợp tác này, Ví dụ như, các dự án PPP trong hạ tầng giao thông đã tạo điều kiện kết nối vùng tạo thuận lợi cho người dân, khơi thông nguồn lực phát triển kinh tế - xã hội; nâng cao chất lượng cuộc sống của cộng đồng, tạo thêm việc làm góp phần xóa đói giảm nghèo…, thúc đẩy nguyên tắc “PPP vì con người”, bảo đảm mục tiêu ưu tiên nhằm phục vụ con người.

Tóm lại, mô hình hợp tác công tư (PPP) được coi là một trong những công cụ hữu hiệu, trước hết là đầu tư hạ tầng để nhà nước có được cơ sở hạ tầng cần thiết phục vụ lợi ích công và phát triển kinh tế - xã hội. Không chỉ là hình thức hợp tác giúp tối ưu hóa hiệu quả đầu tư, cung cấp dịch vụ công chất lượng cao, sử dụng được kỹ năng, công nghệ hiện đại và tính hiệu quả trong quản lý của khu vực tư nhân, PPP còn là công cụ cải cách quan trọng đối với lĩnh vực quản lý công, vì lẽ đó, hình thức hợp tác đầu tư này đã được khẳng định ở nhiều nước trên thế giới, đặc biệt là ở các nước đang phát triển.

Nhận diện rõ vai trò của PPP, ngay từ khi bước vào thời kỳ đổi mới xây dựng, phát triển đất nước, Đảng ta đã từng bước xây dựng chủ trương, đường lối chỉ đạo, Nhà nước đã thể chế hóa việc triển khai thực hiện mô hình hợp tác công tư (PPP). Năm 2020, đánh dấu bước đột phá trong thể chế hóa chủ trương của Đảng về hợp tác công tư, Quốc hội đã ban hành Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư[2], hình thành khung pháp lý thống nhất để thực hiện các dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư tạo điều kiện khơi thông nguồn lực của xã hội đóng góp xây dựng đất nước./.

Hoàng Văn Long, TTTTPT&DBKT

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

• Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật số: 64/2020/QH14 ngày 18 tháng 6 năm 2020)
• Kỷ yếu Hội thảo : Thúc đẩy đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong phát triển một số lĩnh vực kinh tế- xã hội của Việt Nam